농협 조직개편의 방향 — 다수 조합원의 자치와 농업경제의 활성화라는 관점에서

농협 개혁이 다시 시국의 한복판에 들어왔다. 정부와 여당은 6·3 지방선거 이전 입법을 목표로 속도를 내고 있고, 농협 자율성 수호 비대위는 국회 앞에서 2만 명 규모의 결의대회로 맞서고 있다. 양쪽 다 국회 청원을 띄웠고, 입법을 앞둔 막판 국면이다.

여기서 농협 자율성 수호 비대위가 누구인지 짧게 짚어두자. 정식 명칭은 농협 자율성 수호 비상대책위원회. 정부·여당의 농협법 개정안에 반대하는 전국 농·축협 조합장들이 결성한 조직이다. 박경식 안산농협 조합장, 이주환 조합장 등이 공동위원장을 맡고 있다. 4월 21일 여의도에서 농민·조합원 2만여 명이 운집한 결의대회를 열었고, 이 자리에서 비대위 출범을 공식화했다. 비대위는 (1) 정부 감독 확대 중단, (2) 자회사 지도·감독권 존치, (3) 농협감사위원회 신설 철회, (4) 중앙회장 직선제 변경 시도 중단 등을 요구하며, 정부 개정안을 관치(官治) 회귀로 규정한다. 즉 비대위의 핵심 동력은 조합장들이다. 이 점은 이 글의 분석에서 중요한 지점이 된다 — 왜 조합장들이 한목소리로 직선제 도입에 반대하는가.

농협 문제는 평소 농업·농촌과 거리가 있는 사람에게는 낯설다. 그런데 숫자를 보면 그 거리가 갑자기 가까워진다. 농협 전체 자산은 700조 원이 넘고, 그중 농협금융지주만 자산이 600조 원에 가깝다. KB·신한·하나·우리와 함께 한국 금융을 떠받치는 5대 금융지주 중 하나다. 단위농협은 전국에 1,110개, 조합원은 208만 명. 한국 농촌 어디서나 농협 간판이 보이고, 비료·농기계·농산물 유통·금융이 모두 농협을 거친다. 이 거대한 조직이 누구에 의해, 누구를 위해 움직이느냐는 — 농민만의 문제가 아니라 한국 사회 전체의 문제다.

이 글에서는 한 가지를 묻고 싶다. 농협 개혁이 누구를 위해, 무엇을 위해 이루어져야 하는가. 결론부터 말하면, 지금 진행되는 1단계 개혁은 방향은 맞지만 시작에 불과하다. 진짜 본질은 사업구조에 있고, 그 본질이 다뤄지지 않으면 14년 전 신경분리(信經分離)의 실패가 그대로 반복될 위험이 크다.

[배경] 농협의 본래 메커니즘과 신경분리(信經分離)가 깬 것

농협의 피라미드와 한 농민의 한 사이클

농협은 한 덩어리가 아니다. 세 층으로 쌓인 피라미드라고 보는 게 맞다. 맨 아래에 1,110개 지역농협·축협(단위농협)이 있고, 그 위에 단위농협들이 모여 만든 농협중앙회가 있다. 중앙회 산하에는 두 개의 거대 자회사인 농협금융지주(은행·증권·보험)와 농협경제지주(유통·가공·하나로마트)가 있다. 농민이 단위농협에 출자하면 조합원이 되고, 단위농협 조합장 1,110명이 모여 농협중앙회장을 뽑아왔다. 농민이 직접 중앙회장을 뽑은 적은 없다 — 지금까지는.

농협의 본래 작동 원리부터 떠올려보자. 농민은 농사 짓기 전에 농협으로부터 영농자금을 융자받는다. 그 돈으로 비료·종자·농기계 같은 농자재를 사고, 농사를 짓고, 수확한 작물을 농협을 통해 판매한 후, 그 대금으로 융자를 갚는다. 신용사업(영농자금 융자)과 경제사업(농자재 공급·작물 판매)이 한 농민의 한 사이클 안에 묶여 있는 구조다. 1961년 농업은행(신용)과 농업협동조합(경제)이 통합되어 종합농협으로 출범한 이래, 이 통합 모델이 50년 동안 작동해왔다. 농민이 고리사채에서 풀려나고 농촌에 제도금융이 정착할 수 있었던 것은 이 모델 덕이다.

1980년대 이후의 균열 — 농업지원사업비라는 환원 통로

그런데 1980년대 이후 농협의 신용사업이 급격히 시중금융화됐다. 도시 점포가 늘고 준조합원 예금이 폭증하고 부동산 담보대출 같은 일반 영업이 신용사업의 주력이 됐다. 농어업·농어촌특별위원회 초대 위원장을 지낸 박진도 충남대 명예교수의 진단에 따르면 — 지역농협 신용사업도 농민 조합원보다 비농민조합원 혹은 비조합원이 주고객이 됐다. 농협은행 수익의 대부분이 더 이상 농민의 영농자금 사이클에서 나오지 않는다. 일반 도시 고객을 상대로 한 시중금융 영업에서 나온다. 농협금융지주가 자산 600조 가까이 큰 것은 농민과 직접 연결되지 않는 영업의 결과다.

여기서 「금융 수익으로 경제사업을 살린다」는 명분이 등장한다. 신용사업이 더 이상 농민 사이클과 직접 묶이지 않으니까 — 그 수익의 일부를 별도의 환원 통로로 경제사업과 농민에게 흘려준다는 발상이다. 본래 한 몸이었던 것을 분리한 후 인공적으로 다시 연결하는 설계다. 그 통로가 농협금융지주가 매출의 일정 비율을 중앙회에 내는 농업지원사업비다.

이 돈의 규모는 작지 않다. 2024년 한 해 6,503억 원이 농협금융지주에서 중앙회로 들어갔고, 농협은행 한 곳이 그중 67.5%를 부담했다. 농협법에 따라 매출(영업수익)의 0.3~2.5%(2026년 2월 개정으로 상한 3%) 범위에서 부과되는 매출 비례 구조이기 때문에, 금융지주가 커질수록 절대 금액도 자동으로 커진다. 농협은행의 분기 순이익의 22.6%, 농협생명은 순이익의 89.2%가 농지비로 빠져나가는 구조다. 금감원이 이 부담과 거액 배당이 결합되어 자본비율을 약화시킨다며 농협금융에 경영유의 조치를 내렸을 정도다.

6,500억의 진짜 문제 — 출구는 어디인가

그러면 무엇이 문제인가. 문제는 돈이 들어가는 입구가 아니라 나오는 출구에 있다. 이 6,500억은 농민에게 직접 가는 게 아니라, 농협중앙회의 교육지원사업비 명목으로 흡수된다. 교육지원사업비라는 이름은 광범위하다. 농·축협 육성·지도, 영농 교육, 농업인 복지증진, 농촌사랑운동, 농정활동, 사회공헌, 회원조합 무이자자금, 농협재단 운영까지 — 모두 여기서 나온다. 현 강호동 회장이 1,110명 조합장에게 답례품으로 4억 9천만 원을 뿌렸다는 의혹의 농협재단 사업비도 이 통로에서 나왔다. 즉 농지비는 농민에게 가는 돈이라기보다 중앙회가 다목적으로 운용하는 통치 예산에 가깝다.

농민이 이 자금에서 직접 받는 환원이 얼마인지는 — 공개되지 않는다. 일부 단위농협 차원에서 영농자재 환원, 조합원 장학금, 건강검진비 지원 같은 사업이 있긴 하지만, 6,500억 중 어느 비율이 이런 직접 환원으로 흘러가는지에 대한 객관적 통계는 없다. 흥미로운 것은 — 농협 자율성 비대위 공동위원장조차도 신경분리 14년 평가에서 비용 증가와 효율성 저하 등 농업인 체감 성과는 제한적이었다고 인정했다는 점이다. 양 진영 모두가 환원 통로의 비효율에는 동의한다. 다만 어떻게 풀 것인가에 대해서는 갈리는 것이다.

농협은 농업경제 조직인가, 거대 금융그룹인가

여기서 진짜 질문이 떠오른다. 그렇다면 농협은 농업경제 조직인가, 금융사업체인가. 14년의 결과를 보면 답은 분명하다. 농협 전체 자산 700조 중 압도적 비중을 농협금융지주가 차지하고, 농협경제지주는 13조에 그친다. 농협은 이미 농업경제 조직이 아니라 농협 간판을 단 거대 금융그룹과, 그에 부속된 만성 적자 유통회사다. 박진도 교수가 농협개혁 토론회에서 정확히 짚었듯, 신경분리는 *경제사업 활성화는 실종된 채 중앙회 권력만 공고히 하는 「무늬만 분리」*였고, 14년이 지난 지금 농협은 농민 조합원과 회원조합을 위한 연합조직이 아니라, 중앙회의 기득권을 유지하기 위한 관료적 사업 조직으로 전락했다.

농민이 농사 짓기 전에 융자받고 작물 팔아 갚는 본래의 통합 사이클은 — 일선 단위농협 차원에서는 여전히 부분적으로 작동하지만, 농협 전체 조직 차원에서는 더 이상 작동하지 않는다. 이게 경제지주 89% 적자의 진짜 의미다. 경제지주가 어떤 사업을 시도해도 적자인 이유는 능력 부족이 아니라 — 농협이라는 조직 자체가 더 이상 농업경제의 유기적 사이클 위에 서 있지 않기 때문이다. 사이클은 깨졌고, 분리된 두 조직은 시장에서 각자 다른 논리로 움직인다. 금융지주는 시중은행 논리, 경제지주는 유통대기업 논리. 둘 다 농민의 한 사이클과는 거리가 멀다.

100% 지배력의 역설

여기서 한 가지 의문이 든다. 농협중앙회가 두 지주를 100% 지배하고 있다면, 오히려 개혁이 쉬워야 하지 않은가. 지배력이 있는데 왜 못 한다고 하는가.

답은 — 그 지배력이 누구를 위한 지배력인가에 있다. 중앙회장이 두 지주에 대해 가진 100% 지배력은 주인의 권력이 아니라 대리인의 권력이다. 누가 위탁했나. 그를 뽑은 1,110명 조합장이다. 그러니 지배력의 사용 방향은 처음부터 정해져 있다. 두 지주의 인사·자금·의사결정을 농민 전체의 이익이 아니라 조합장 카르텔의 이해에 봉사하도록 운영하는 것이다. 12조 원이 넘는 회원조합 무이자자금이 그 핵심 도구다. 이 돈은 농협금융지주에서 나오는 배당, 농협금융지주가 중앙회에 내는 농업지원사업비, 도시농협이 출연하는 도농상생기금 등으로 조성되는데, 분배 권한은 사실상 중앙회장 한 사람에게 집중되어 있다. 지금은 어느 조합에 얼마를 빌려줄지를 중앙회장이 자기 재량으로 결정한다 — 충성도가 높은 조합장에게는 더 많이, 낮은 조합장에게는 더 적게. 만약 조합 규모, 경영 상태, 농민 수에 비례해서 자동으로 배분한다는 식의 객관적 기준이 법에 박히면, 중앙회장의 재량은 사라진다. 자기에게 표를 준 조합장에게 보답할 가장 강력한 도구를 잃는 것이다.

두 권력이 함께 좌우하는 농협금융지주

그리고 한 가지 결정적 사실이 더 있다. 농협금융지주는 사실상 두 권력이 함께 좌우하는 구조다 — 위로는 조합장 카르텔(농협중앙회장), 옆으로는 관료 출신 회장(이른바 모피아). 농협중앙회는 농협금융지주 이사회에 비상임이사 한 자리를 통해 영향력을 행사하는데, 그 채널을 통해 자회사·손자회사 인사에까지 카르텔의 의지가 입력된다. 한편 농협금융지주 회장 자리 자체는 — 1대와 6대를 제외한 역대 회장 대부분이 기획재정부·금융위·금감원 출신, 이른바 모피아가 차지해왔다. 지주 회장의 핵심 역할이 대관(對官) — 즉 정부·금융당국과의 채널 관리 — 인 자리다. 즉 농협금융지주는 위로는 조합장 카르텔에, 옆으로는 모피아에 동시에 잡혀 운영되어 왔다. 일반 시중금융지주의 시장 감시도, 협동조합 본래의 조합원 통제도 작동하지 않는 권력 진공지대다. 2024년 NH투자증권 대표 선임을 두고 강호동 중앙회장과 이석준 당시 금융지주 회장이 정면충돌하다가 결국 카르텔 쪽으로 결판난 사건이, 이 두 권력이 부딪치는 방식을 단적으로 보여준다.

농협경제지주의 인적분할, 농업지원사업비 분배 기준의 법정화, 금융지주 시장 노출 — 모든 개혁은 현재 자원 분배 구조를 바꾸는 작업이고, 따라서 카르텔과 모피아 양쪽의 기득권을 흔드는 작업이다. 중앙회장이 자기 권력 기반을 흔드는 개혁을 자발적으로 할 동기가 없고, 모피아 출신 지주 회장도 자기 자리를 부정하는 개혁을 추진할 동기가 없다. 봉건 군주가 영지에 대한 100% 지배력을 가졌다고 해서 토지개혁을 자발적으로 하지 않는 것과 같은 이치다. 군주의 권력 자체가 그 분배 구조 위에 서 있기 때문이다.

분리는 형식적이었고, 14년의 결과는 그 누적이다. 이 누적을 풀려면 중앙회장의 권력 원천 자체를 바꿔야 한다. 1,110명에서 200만으로. 그게 1단계 직선제 개혁의 진짜 의미다 — 사업구조 개편을 추진할 동기를 가진 회장이 먼저 있어야 그 다음 단계가 시작된다.

1. 1단계 개혁안에서 작동하고 있는 것

정부·여당 1단계 개혁안의 골자는 셋이다.

하나, 농협중앙회장 직선제. 지금까지는 1,110명의 조합장이 모여 회장을 뽑았는데, 이를 200만 조합원이 직접 뽑는 방식으로 바꾸겠다는 안이다. 2028년 3월 차기 선거부터 적용된다.

둘, 농협감사위원회 신설. 현재 농협중앙회 내부에 있는 감사 기능을 외부 별도 법인으로 분리해, 중앙회장의 영향에서 벗어나 농협 전체를 감시하게 한다.

셋, 농식품부 감독권 확대. 지금까지 농식품부가 감독해온 범위는 중앙회와 단위조합까지였는데, 이걸 농협금융지주·농협경제지주 같은 자회사까지 넓힌다.

여기에 회원조합지원자금 운용계획을 농식품부에 사전 보고하도록 의무화하고, 중앙회장이 자회사 인사·경영에 개입하지 못하게 막는 조항이 결합되어 있다.

이걸 한 줄로 정리하면 — 농협중앙회장을 정점으로 한 권력 카르텔의 회로를 끊는 작업이다. 권력의 원천을 1,110명 조합장에서 200만 조합원으로 옮기고, 자금 흐름의 감시 채널을 다중화하며, 인사권의 사유화를 막는 장치들이다. 방향은 옳다.

2. 직선제의 산수

비대위 진영은 이 개혁을 「관치(官治)」라 부르고, 법 개정을 추진하는 쪽에서는 「민주화」라 부른다. 양쪽의 수사를 걷어내면 결국 한 가지 산수가 남는다.

부패한 1,110명이 자기들끼리 회장을 뽑으면 그 회장은 1,110명에게 빚진다. 부패한 1,110명을 우회해서 200만이 회장을 뽑으면 그 회장은 200만에게 빚진다. 「권력은 자신을 만든 자에게 봉사한다」 — 마키아벨리의 오래된 명제가 여기서 정확히 작동한다. 인민이 군주를 만들었다면 군주는 귀족과 싸울 수 있고, 귀족이 군주를 만들었다면 군주는 귀족의 종이 된다.

현 강호동 회장이 농협재단 사업비에서 4억 9천만 원을 빼서 1,110명 조합장에게 답례품으로 뿌렸다는 의혹 — 그 본질이 바로 이것이다. 그가 1,110명에게 빚을 졌기 때문에 그 1,110명을 위해 자원을 썼다. 만약 그가 200만에게 빚졌다면 그 4억 9천만 원을 그렇게 쓸 수 없다. 정치적 자살 행위이기 때문이다.

그러니까 직선제를 단순한 형식 변경으로 받으면 곤란하다. 이건 권력이 누구에게 봉사할 것인가를 바꾸는 구조 개혁이다. 이걸 「포퓰리즘 우려」로 깎아내리는 비대위의 수사는, 정확히는 카르텔이 행사해온 자치를 빼앗기지 않으려는 항의다. 협동조합 자율성이라는 진보적 언어가 이 자리에서 조합장 카르텔의 자기보존 논리로 전유되어 있다. 헌법 123조가 보장한 자율성은 농민의 자율성인데, 실제로 침해당한다고 항변되는 것은 카르텔의 자율성이다.

3. 부패한 단위농협, 직선제는 무엇을 바꾸는가

여기 답이 명확한 질문이 하나 있다. 부패한 단위농협 조합장들이 자기들끼리 뽑은 회장과, 그 부패한 조합장들을 우회해서 200만 조합원이 직접 뽑은 회장 중 누가 더 농민의 이익에 복무할까.

제도화된 비리 구조

단위농협 조합장 선거의 비리 수치를 한번 들여다보자. 2023년 3월 제3회 전국 동시조합장선거에서 검찰이 입건한 금품선거 사범만 1,005명, 전체 입건자의 70%였고, 구속된 33명 전원이 금품선거 관련이었다(국회 농해수위 조경태 의원이 대검찰청에서 받은 자료). 농식품부가 이번 특별감사를 위해 운영한 농협 익명 제보센터에는 651건이 접수됐는데 다수가 회원조합 비위였다. 1월 정부 합동 특별감사에 외부위원으로 참여한 하승수 변호사의 진단이 정확하다 — 현재 농협 선거는 「돈을 불법적으로 써도 공소시효 6개월만 지나면 된다」는 인식이 퍼져 있다. 즉 이건 일부 비리 문제가 아니라 제도화된 비리 구조다.

왜 작은 단위일수록 비리가 더 많을까. 선거인이 300~500명 규모면 100명만 매수해도 결판이 난다. 5천만 원에서 1억 원이면 매수가 가능한데, 그 대가로 4년 임기 동안 연봉 1억 원 이상에 인사권·자금권·이권까지 손에 쥔다. 비용 대비 수익이 너무 크다. 농촌 공동체에서 「그 사람한테 표 줬다」는 사실은 비밀이 아니지만, 그게 고발할 일이 아니라 자연스러운 인사로 처리된다. 신고하면 공동체 안에서 사회적 죽음을 각오해야 한다.

직선제가 끊는 것 — 카르텔의 자기재생산 회로

직선제가 도입되면 200만 조합원에 대한 직접 매수는 사실상 불가능해진다. 그러나 진짜 중요한 효과는 그게 아니다. 카르텔의 자기재생산 회로 자체가 끊어진다. 현행 구조에서는 단위농협에서 매수로 당선된 조합장이 회장을 뽑고, 회장이 무이자자금·인사·이권을 충성 조합장에게 배분하고, 그 자금이 다시 다음 단위농협 선거의 매수 자금으로 흘러간다. 직선제는 이 회로의 가장 약한 고리 — 회장 선출권 — 를 끊어낸다. 회장이 1,110명에 보은할 동기가 없어지면, 회원조합지원자금 같은 자원이 「조합장 충성도」가 아니라 「조합원 다수 호응」이라는 다른 기준으로 배분되어야 한다. 부패한 단위 조합장은 자원이 끊기고 다음 선거에서 권력 기반이 약화된다. 그래서 직선제는 단순한 상층부 민주화가 아니다. 풀뿌리 카르텔의 자금 공급원을 차단하는 작업이다.

4. 「관치 회귀」 프레임의 허약함

비대위가 가장 강하게 내거는 수사는 「관치 회귀」다. 그런데 이 수사가 한 발짝만 들여다보면 어이없게 무너진다.

국내 비교 — 농협만 면제될 이유는 없다

한국전력, 한국가스공사, 인천국제공항공사 같은 시장형 공기업은 모두 기획재정부 경영평가, 감사원 감사, 주무부처 감독을 받는다. 그래도 자율 경영을 한다. 시중은행은 금융감독원의 엄격한 감독을 받는다. 농협금융지주(NH농협은행 포함)도 이미 금감원 감독 안에 있다. 새마을금고는 행정안전부, 신협은 금융위가 감독한다. 산림조합·수협도 같다. 농협만 유독 감독에서 면제될 헌법적 근거는 없다.

세계 협동조합도 모두 감독을 받는다

세계 어디에도 「감독받지 않는 자율적 협동조합」은 없다. 독일 라이파이젠은 BaFin(연방금융감독청) 감독을, 일본 JA는 농림수산성·금융청 이중 감독을, 네덜란드 라보뱅크는 ECB(유럽중앙은행)와 DNB(네덜란드중앙은행) 감독을 받는다. 국제협동조합연맹(ICA)이 말하는 자율과 독립은 「국가의 자의적 정치 개입으로부터의 보호」이지 「법적 감사·감독으로부터의 면제」가 아니다.

헌법 123조 5항이 「국가가 농어민의 자조조직을 육성하라」고 한 것은, 육성의 의무가 감독의 권한을 전제한다는 뜻이다. 매년 수천억 원의 정책자금이 농협으로 흘러가고, 면세 혜택과 농업지원사업비 산입이 부여되는 조직 — 그런 조직에 대해 국가가 감독권을 갖지 못한다면 그게 오히려 헌법 위반이다. 「국가 개입이냐 자율이냐」는 가짜 대립축이고, 진짜 축은 「감독을 받되 어떤 방식·어느 수준·어느 기관이」다.

5. 진짜 본질 — 사업구조의 미해결

여기까지가 1단계 개혁에 대한 평가였다 — 방향은 옳다. 다만 방향이 옳다는 것과 이걸로 충분하다는 것은 별개의 문제다. 1단계 개혁이 다루는 것은 거버넌스, 즉 회장을 누가 뽑고 누가 감독하느냐의 문제다. 정작 사업구조 — 농협이 어떤 사업을 어떻게 하느냐 — 는 손대지 못한다. 사업구조에 손대지 않으면 14년 전 신경분리의 실패가 그대로 반복된다.

신경분리 14년 성적표

2024년 농협경제지주 당기순이익 마이너스 500억 원. 역대 최악의 적자다. 산하 11개 자회사 중 4곳 적자. 하나로유통 마이너스 398억, 농협유통 마이너스 352억. 그리고 결정적인 수치 — 농협경제지주가 관할하는 품목농협 56개 중 50곳이 영업적자, 품목농협의 89%가 적자다.

같은 해 농협금융지주 당기순이익 플러스 2조 4537억 원. 자산 600조에 가까운 5대 금융지주의 하나. NH투자증권 1조 316억 원의 순이익(전년 대비 50.2% 증가). 신경분리 당시 명분은 「신용 수익으로 경제사업을 살리자」였다. 14년 뒤 결과는 — 농민의 협동조합을 가장한 거대 금융그룹이다.

왜 경제지주는 만성 적자에 빠졌는가

학계와 업계의 진단은 여러 층에 걸쳐 있다.

첫째, 시장 환경의 문제다. 대형마트 전반의 불황과 장기 경기 침체로 유통업 자체가 어려운 시기다.

둘째, 조직 설계 실패다. 2021년 농협유통과 지역 유통 자회사들(충북유통·대전유통·부경유통)의 합병이 결정적 실수로 꼽힌다. 구매권을 경제지주가 독점하면서, 합병된 농협유통은 팔 권한만 있고 살 권한은 없는 기형적 구조에 갇혔다 — 한 번도 적자였던 적 없던 회사가 그때부터 자본잠식에 빠졌다(이상민 나라살림연구소 수석연구위원).

셋째, 분열된 정체성이다. 경제지주는 시장에서 경쟁하는 사업자이면서 동시에 조합을 지원하는 협동조합 자회사다. 두 역할이 서로 발목을 잡는다.

그러나 이 모든 표면 원인 위에 — 더 근본적인 문제가 있다. 농민의 한 사이클이 깨진 채 운영되는 농협 자체의 문제다. 14년 전 신경분리로 신용과 경제가 분리되면서, 농협은행(시중금융)과 지역 농축협(상호금융)이 같은 농민·지역 고객을 두고 서로 경쟁하는 일이 벌어진다. 농협은행 영업점 1,110개에 더해 농축협 영업점 3,705개가 같은 시장에서 충돌한다. 신용도 경제도 누구를 위한 사업인지 모호해진 것 — 이게 만성 적자의 진짜 뿌리다.

여기에 조직 정치의 문제가 얹힌다. 농협금융지주는 두 권력 — 위로는 조합장 카르텔(중앙회장), 옆으로는 관료 출신 회장(모피아) — 이 함께 좌우하는 구조 위에 운영된다. 시장 감시도, 조합원 통제도 작동하지 않는 권력 진공지대다. 한편 농협중앙회 상호금융 부문은 2024년 비상경영체계에 진입할 정도로 자체 경쟁력이 약화되어 있다. 즉 세 개의 신용 영업 단위(농협은행·농협중앙회 상호금융·지역 농축협)가 서로 충돌하면서 동시에 약화되고 있는 것이다. 신경분리는 이 충돌과 약화의 출발점이었다.

일본 농림중금의 길 — 한국이 더 취약하다

그 결과는 일본의 길을 따라가는 모양새다. 일본 농림중앙금고(농림중금, 일본 농협·임업조합·수협의 중앙 금융 조직, 자산 규모 100조 엔)는 미국·유럽 기준금리가 예상보다 오래 높게 유지되면서 단기 조달 비용이 급등하자 — 2024년 6월 보유 중이던 미국·유럽 국채 약 10조 엔(630억 달러)을 매각하기로 결정했다. 회계연도 손실 추정치는 5천억 엔에서 1.5조 엔으로 3배 상향됐고, 2025년 2월에는 결국 1.8조 엔(약 17조 원)으로 확정되면서 오쿠 가즈토 CEO가 책임을 지고 사임했다. 이 손실을 메우기 위해 단위농협 회원들로부터 1.2조 엔(약 11조 원)의 자본 확충도 단행해야 했다. 일본 농협은 낮은 금리의 엔화 예금을 모아 높은 금리의 미국채에 투자하는 엔캐리 트레이드 방식으로 글로벌 금융자본의 자기운동에 협동조합 운영을 종속시켰고, 미국·유럽 금리 환경의 변화 한 번에 조직 전체가 흔들렸다. 한국 농협조직도 사실상 같은 구조다. 한국 농가 호수가 일본의 30%, 단위농협 수가 일본의 두 배라는 점을 고려하면 한국이 일본보다 더 취약한 동일한 위험에 노출되어 있다. 이게 우리가 한가하게 거버넌스만 손보고 있을 때가 아닌 이유다.

6. 어디로 가야 하는가 — 일곱 가지 의제

이미 제시된 안들과 진보 진영의 공백

사업구조 개편을 위한 안은 이미 여러 갈래로 제시되어 있다. 그중 가장 정교한 것은 연합회안을 처음 제안한 박진도 명예교수의 인적 분할안이다. 농협중앙회의 비사업·경제·신용 세 가지 기능을 분리해서, 중앙회는 회원조합에 대한 지도·교육·감독·농정활동만 담당하는 비사업·비영리 단체로 개편하자는 안이다. 한 농업 전문지가 제안하는 금융지주 해체와 협동조합 중앙은행 환원 모델은 독일 DZ Bank·일본 농림중금을 본보기로 삼는다. 크레디아그리콜 모델은 프랑스 협동조합이 금융지주를 주식시장에 상장(IPO)시켜 외부 시장의 감시를 받게 한 사례다. 라보뱅크·폰테라식 자본·통제 분리 모델은 자회사를 부분 상장시켜 자본은 확충하되 의결권은 협동조합이 유지하는 방식이다.

안은 이렇게 다양한데 — 정작 진보 농민운동 진영의 사업구조 차원 정책 패키지는 비어 있다시피 하다. 농협금융지주 처분, 농협경제지주 인적분할, 농업지원사업비 환원 비율, 도시농협-농촌농협 합병, 준조합원 제도 같은 사업구조 항목들에 대해 농민운동 진영의 공식 입장이 정리되어 있지 않다. 이 공백이 채워지지 않으면 정부 2단계 개혁(6월 말 발표 예정)이 제한된 거버넌스 손질로 끝나도 견제할 진영이 없다.

그래서 다수 조합원의 자치와 농업경제의 활성화라는 관점에서, 지금 우선 정리되어야 할 의제 일곱 가지를 추려본다.

첫째, 단위농협 조합장 선거의 정화. 직선제의 카르텔 절단 효과가 작동하려면 단위농협 차원의 부패도 함께 정화되어야 한다. 1단계 개혁에 위탁선거법 공소시효 6개월에서 3년으로 연장이 포함되었지만, 외부 감시 제도화·신고자 보호·사후 검증 체계 강화까지 가야 한다.

둘째, 농업지원사업비의 농민 환원 비율 강제와 사용 내역 공개. 농협금융지주가 매출 비례로 중앙회에 내는 농업지원사업비는 2024년 6,503억 원으로 작은 돈이 아니다. 2026년 2월 개정으로 부과율 상한이 2.5%에서 3%로 올라 그 규모도 더 커진다. 그러나 진짜 문제는 부과율 자체가 아니라 — 그 돈이 중앙회에 들어간 후 어디로 흘러가는가다. 현재 구조에서는 중앙회 운영비·교육사업·회원조합 무이자자금·농협재단 운영 등으로 분산되고, 농민 직접 환원에 쓰이는 비율은 공개되지 않는다. 이주환 비대위 공동위원장이 신경분리 14년 동안 농업인 체감 성과는 제한적이었다고 인정했을 만큼, 양 진영 모두 이 환원 통로의 비효율을 인정한다. 농지비 중 최소 일정 비율을 농민·경제사업 직접 환원에 쓴다는 법정 의무를 부과하고, 사용 내역을 조합원에게 공개하는 입법이 필요하다. 부과율 상향 논의보다 이게 먼저다.

셋째, 회원조합지원자금 배분 기준의 법정화. 농협중앙회가 단위농협에 무이자로 빌려주는 자금은 2024년 기준 조합당 평균 122억 원, 총 약 12조 원 이상 규모다. 이 돈의 출처는 농협금융지주의 배당, 농업지원사업비 부과, 도농상생기금 출연 등이다. 그런데 이 자금이 중앙회장의 재량적 통치 예산으로 작동해온 구조가 1월 정부 합동 특별감사에서 사실로 확인됐다 — 조합장이 중앙회 이사로 재임 중인 18개 조합에 나간 무이자자금이 181억 원으로 전년 대비 26.3% 증가, 일반 조합 평균 증가율 7.6%의 세 배 이상이다. 이걸 조합원 직접 공개와 법적 기준 강제로 바꿔야 한다. 1단계 개혁의 농식품부 사전 보고는 시작일 뿐, 기준의 객관화까지 가야 한다.

넷째, 농협중앙회의 인적 분할 검토. 박진도 안의 핵심이다. 중앙회를 비사업·비영리 연합회(회원조합 지도·교육·감독·농정활동)와 경제사업 연합회, 신용사업 연합회로 나눠서, 각각 회원조합이 직접 지분을 갖는 연합 구조로 재편하는 안이다. 단순히 경제지주를 떼어내는 차원이 아니라, 중앙회 자체의 권력 집중을 해체하는 작업이다. 정치적 비용은 가장 크지만, 농협이 다시 농민의 한 사이클 위에 서기 위한 가장 정교한 안이다. 적어도 6월 말 정부 2단계 안이 이 모델을 공론의 장에 올리는 것만이라도 시작이어야 한다.

다섯째, 농협금융지주의 부분 상장(IPO) — 시장 감시를 끌어들이는 작업. 현재 농협금융지주는 농민도 시장도 통제하지 못하는 자리에 놓여 있다 — 위로는 조합장 카르텔(중앙회장)이, 옆으로는 관료 출신 회장(모피아)이 함께 좌우하기 때문이다. 시장 감시도 조합원 통제도 작동하지 않는 권력 진공지대다. 농협금융지주를 통째로 해체하는 것은 거대 금융그룹의 시스템 리스크 때문에 어렵지만, 일부 주식을 시장에 상장하는 부분 IPO 방식으로 외부 감시·자본 확충·위험 분담을 동시에 도모할 수 있다. 일반 시중은행처럼 외부 주주와 시장 분석가들의 눈이 들어오면, 카르텔 충성도에 따른 인사나 모피아 보은 인사가 더 어려워진다. 다만 51% 지분 보유와 황금주 메커니즘(특정 의사결정에 거부권을 가진 특별 주식)이 전제되어야 한다 — 그래야 협동조합 정체성을 잃지 않는다. 크레디아그리콜이 IPO 후 종합 금융그룹화하면서 협동조합 정체성을 잃은 부작용을 피하기 위한 안전장치다. 이건 단순히 시장 감시를 받게 하는 차원이 아니라, 두 권력이 함께 농협금융지주를 좌우해온 구조 자체를 깨는 작업이다.

여섯째, 도시농협-농촌농협 합병의 활성화. 도시농협의 신용 수익과 농촌농협의 경제사업 적자라는 도농 격차가 농협 내부에 그대로 재생산되는 구조를 깨야 한다. 강제 합병이 아니라 세제·자금 우대를 통한 유인 제도 형태로.

일곱째, 정·준조합원 제도의 재정의. 농가경영주 70세 이상이 47.8%, 조합원이 229만 명에서 208만 명으로 감소하는 인구 절벽 앞에서, 농민 외연을 어떻게 넓힐 것인가가 핵심 과제다. 일본 교토의 지역농협 JA교토야마시로는 2019년부터 정조합원과 준조합원을 단일 조합원 체계로 통합하면서, 농업법인 종사자·농협 이용자·지역주민까지 모두 조합원으로 받아들이되 농업 관련 활동을 점수화해 의결권을 차등 부여하는 실험을 하고 있다. 첫 2년 만에 조합원이 300여 명 늘었고, 농협이 지역경제의 구심점으로 자리잡아가고 있다는 평가가 나온다. 한국에서도 이런 모델 — 농업법인 종사자·도농교류 시민·친환경농산물 직거래 소비자까지 포섭하는 — 을 검토할 시점이다.

이 일곱 가지는 단순한 기술적 의제가 아니다. 거대 금융자본의 사회적 통제, 농협금융지주를 좌우하는 두 권력(카르텔과 모피아)의 해체, 도농 격차의 재생산 차단, 농민 사이클 회복, 인구 절벽 시대 농협의 사회적 외연 확장 — 한국 농업과 농촌의 미래를 결정할 정치경제적 의제들이다. 이걸 빼놓고 거버넌스 정비만으로 가면, 14년 뒤 우리는 같은 자리에서 같은 토론을 또 하고 있을 것이다.

7. 마치며

농협 의제는 농민·농협 노동자·협동조합 학계의 전문 영역처럼 보인다. 그러나 자세히 들여다보면 — 200만 조합원의 자치, 거대 금융그룹의 사회적 책임, 한국 농업의 구조적 위기, 도농 격차의 재생산 같은 시민사회 일반의 핵심 의제가 농협이라는 한 조직 안에 응축되어 있다. 외민동이 그동안 관심을 기울여온 문제의식 — 권력 집중의 견제, 기득권 구조의 해체, 다수 시민의 자치 — 이 그대로 적용되는 자리다.

1단계 개혁은 통과되어야 한다. 그러나 그게 끝이 아니다. 2단계 사업구조 개편이 진짜 시험대라는 사실을 함께 환기하는 — 단순한 박수 부대도 외부 비판자도 아닌 — 진보 농정의 비판적 우군. 그게 외민동이 설 자리다.

이 글은 외민동의 공식 입장이 아니다. 동문의 한 사람으로서 정리해본 분석이고 제언이다. 외민동에는 농협을 자율적 협동조합으로 보는 시각도, 거대 금융그룹의 사회적 통제 관점에서 보는 시각도, 농협 노동자의 고용 안정 관점에서 보는 시각도 공존할 것이다. 그 다양성이 외민동의 자산이다. 다만 어느 시각에서 보든, 다수 조합원의 자치와 농업경제의 활성화가 농협의 존재 이유라는 출발점에는 동의할 수 있을 것이다. 거기서부터 토론이 시작된다면, 우리는 의미 있는 결론에 도달할 수 있다. ■

• 출처:

  
  
  • 농협중앙회 조직도 (2026.2.28 기준 단위농협 1,110개 등): https://www.nonghyup.com/introduce/organization/organization.do
  • 한경매거진 「700조 자산의 조직 농협은 어떻게 구성됐나」 (2024.10): https://magazine.hankyung.com/business/article/202410094528b
  • 이코노믹데일리 「2025 기업지배구조 분석 — 농협금융, 고질적 지배구조 문제 여전」 (2025.6, 농협금융지주 자산 575조·5대 금융지주 중 4위): https://www.economidaily.com/view/20250610160629563
  • 이투데이 「농협금융, 지난해 순이익 2조 5112억」 (2026.2, 2025년 4분기 농협금융지주 자산 602조): https://www.etoday.co.kr/news/view/2555792
  • 뉴스토마토 「농협 신경분리 14년… 중앙회 집중형 구조 해체해야」 (박진도 충남대 명예교수, 임미애 의원 토론회 발제, 2025.9): https://www.newstomato.com/ReadNews.aspx?no=1293114
  • 경향신문 「'회장 잔혹사' 끊을 수 있을까…농협개혁 다시 시험대」 (2026.3, 박진도 명예교수 인터뷰, 연합회안 원안 제안자 확인): https://www.khan.co.kr/article/202603221100001
  • 헤럴드경제 「농식품부, 농협 비위의혹 2건 수사 의뢰」 (2026.1, 하승수 변호사 발언, 농협 익명제보센터 651건): https://biz.heraldcorp.com/article/10651596
  • 강원도민일보 「조합장 잇단 비위… 농협 결국 칼 빼들었다」 (2025.11, 조경태 의원 대검찰청 자료, 금품선거 입건 1,005명): https://www.kado.net/news/articleView.html?idxno=2017395
  • 다음/조선일보 「농민 돈 쌈짓돈처럼 쓴 농협중앙회」 (2026.1, 무이자자금 분배 데이터, 강호동 회장 의혹): https://v.daum.net/v/20260109163002664
  • 서울경제 「NH농협은행, 불어나는 농지비… 순이익 23% 차지」 (2026, 농지비 6,503억·67.5% 등): https://www.sedaily.com/article/20038332
  • 인사이트 「순익 8688억 낸 NH농협금융, ROE 11.85%는 농지비 반영 땐 10.4%」 (2026, 농지비 1분기 1,732억): https://www.insight.co.kr/news/552189
  • 매일신문 「농협 지배구조 개혁 본격화」 (2026.3, 1단계 개혁안, 원승연 추진단장): https://www.imaeil.com/page/view/2026031016263371684
  • 내외일보 「농민 실익 빠진 농협법 개정안」 (2026, 이주환 비대위 공동위원장 발언): https://www.naewoeilbo.com/news/articleView.html?idxno=2341506
  • 파이낸셜뉴스 「농협은 공공기관 아니다 — 농민 2만명 여의도 모인 이유」 (2026.4, 결의대회 및 비대위 출범): https://www.fnnews.com/news/202604211041551352
  • 부산일보 「농협중앙회, 국회서 '농협 자율성 수호 농민공동선언식' 개최」 (2026.4, 비대위 5개 요구사항): https://www.busan.com/view/busan/view.php?code=2026042913414620875
  • 기호일보 「농협 자율성 수호 비대위, 이학영 국회부의장 등과 간담회」 (2026, 박경식 공동위원장): https://www.kihoilbo.co.kr/news/articleView.html?idxno=3021227
  • 더쎈뉴스 「도시농축협 무이자 4,717억 쏜다 — 도농상생기금 역대 최대치」 (2025.12, 도농상생기금 8,405억): https://www.mhns.co.kr/news/articleView.html?idxno=734636
  • 농수축산신문 「2025년 농협 사업 어떻게 추진되나? — 농협중앙회」 (2024.11, 교육지원사업비 6,400억): https://www.aflnews.co.kr/news/articleView.html?idxno=284405
  • 농민신문 「일본농협, 지역민 품어 조합원 문호 넓히기 '가속'」 (2024.10, JA교토야마시로 단일 조합원 제도): https://www.nongmin.com/article/20241028500648
  • 이코노미21 「미·유럽 국채에 투자한 일본농림은행 대규모 손실 예상...이유는?」 (양영빈 기자, 2024.6, 농림중금 매각 메커니즘 분석): http://www.economy21.co.kr/news/articleView.html?idxno=1013697
  • Bloomberg 「Norinchukin Bank to Sell $63 Billion of Bonds to Stem Losses」 (2024.6, 매각 결정 발표 1차 보도): https://www.bloomberg.com/news/articles/2024-06-18/norinchukin-bank-to-sell-63-billion-of-bonds-to-stem-losses
  • Reuters/Investing.com 「Norinchukin sees $12.6 billion loss in 2024 financial year, CEO resigns」 (2025.2, 최종 손실 1.8조 엔 확정 및 CEO 사임): https://www.investing.com/news/economy-news/norinchukin-sees-126-billion-loss-in-2024-financial-year-ceo-resigns-3879271
  • NH농협금융지주 위키백과 (역대 회장 모피아 출신 일관 패턴): https://ko.wikipedia.org/wiki/NH%EB%86%8D%ED%98%91%EA%B8%88%EC%9C%B5%EC%A7%80%EC%A3%BC